Если Вам лень долго читать, то краткую версию этой статьи можно найти ЗДЕСЬ.
Многим известно, что привычное нам земельное право планируется радикально перекраивать. В частности, со временем предполагается ввести такие виды права, как право застройки и узуфрукт, о которых сейчас уже можно прочитать в концепции развития гражданского законодательства. В тех законопроектах, которые теперь активно рассматриваются и, возможно, в ближайшее время будут приняты, этих новшеств пока нет, однако есть многие другие важные (почти революционные) изменения, которым я собираюсь посвятить серию статей.
В частности, в сентябре 2013 года в Государственную Думу Правительством был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности».
Эта статья рассматривает ту часть законопроекта, которая регулирует изменения в вопросах образования земельных участков.
Как известно, любая сделка с земельным участком, например, его выкуп из государственной и муниципальной собственности или оформление в аренду, требует предварительной постановки этого земельного участка на кадастровый учет. А для того, чтобы на кадастровый учет поставить новый участок, который раньше никому не отводился, орган местного самоуправления должен утвердить схему границ такого земельного участка (ст. 30, 31, 34, 36 Земельного Кодекса РФ в действующей редакции). На основании данной схемы кадастровый инженер может провести кадастровые работы и подготовить межевой план, только после этого сведения о вновь образованном участке вносятся в кадастр, и заинтересованное лицо может оформить на него права.
Таким образом, вопрос о том, какой именно участок и в каких границах Вы сможете выкупить или оформить в аренду, например, для эксплуатации своего здания, по действующему законодательству зависит от усмотрения неких чиновников, в обязанности которых входит подготовка схемы. И этот вопрос, конечно, давно стал питательной средой для коррупции. Примечательно, что оспаривать в суде утвержденную схему, если она вам не нравятся, – дело не бесперспективное, но весьма сложное, поскольку четкие методики по образованию земельных участков существуют отнюдь не для всех случаев жизни, поэтому формирование границ остается работой весьма творческой и плохо урегулированной.
Какие же изменения предлагает нам новый законопроект в целях решения этого вопроса?
Во-первых, отметим, что законопроект различает три документа, на основании которых может выполняться образование земельных участков:
- проект межевания территории;
- схема расположения земельного участка;
- проектная документация о расположении границ лесных участков.
Образование земельных участков на основании проекта межевания территории или проектной документации о расположении границ лесных участков.
Проекты межевания территории предусмотрены и ныне действующим законодательством, однако не земельным, а градостроительным (ст. 43 Градостроительного Кодекса РФ). Проект межевания — это, грубо говоря, такой единый сводный текстово-графический документ, из которого видно, как должны располагаться границы отдельных участков на определенной территории, с учетом необходимости доступа к каждому из них от земель общего пользования, нормальной эксплуатации имеющихся объектов недвижимости, строительства новых зданий и объектов инфраструктуры, границ существующих участков, красных линий и т.д.
Наличие утвержденного проекта межевания по ныне действующему закону не отменяет необходимости утверждать схему каждого конкретного земельного участка например в случае выкупа земли для эксплуатации здания (п. 7 ст. 36 ЗК РФ в действующей редакции). При этом наверное имеется ввиду, что в процессе подготовки и утверждения схемы проект межевания должен учитываться, однако четкого указания на это в законе почему-то нет. Таким образом, юридическое значение проекта межевания территории хоть логически и предполагается, но законом прямо не установлено. Авторы рассматриваемого законопроекта попытались устранить эту странность. Законопроект содержит прямой запрет на утверждение схемы отдельного земельного участка при наличии утвержденного проекта межевания (пп.5 п. 13 ст. 11.3 ЗК РФ в предлагаемой редакции).
Однако, это не означает, что при наличии проекта межевания территории для постановки земельного участка на кадастрjвый учет по предложенному законопроекту никакие другие документы не нужны. Если земельный участок образуется для целей приобретения на него прав без торгов лицом, у которого имеется такая правовая возможность, то постановка на кадастровый учет осуществляется на основании решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка (ст. 39.15 ЗК РФ в предлагаемой редакции). Такой подход вызывает удивление. Поскольку проект межевания уже определяет границы всех участков, то было бы логично при его наличии дать возможность без дополнительных проблем, согласований и документов любому заинтересованному лицу осуществить постановку земельного участка на кадастрвый учет. Будем надеяться, что к последнему чтению кто-нибудь догадается внести в законопроект соответствующие изменения.
Образование земельных участков на основании схемы расположения земельных участков.
Необходимо отметить, что разработка проектов межевания — работа не простая и не дешевая, поэтому уполномоченные органы не слишком-то пока в ней преуспели. На большую часть застроенных (и тем более, не застроенных) территорий проектов межевания пока нет. Поэтому нас преимущественно интересует образование земельных участков без проекта межевания, т. е. на основании утвержденной схемы.
Схема земельного участка — это документ, из которого видно, как должны располагаться его границы по мнению того органа, который вправе производить образование земельных участков. На ее основании кадастровым инженером делается межевание.
Итак, изменения:
1)Самым значимым и существенным изменением стало то, что заинтересованным лицам предлагается дать право самостоятельно готовить схемы земельных участков, на которые они претендуют, и подготовленные схемы передавать на утверждение в уполномоченный орган. Очевидно, считается, что коррупционная составляющая таким образом будет снижена.
В каких же случаях Вы можете самостоятельно подготовить себе схему? Главным и обязательным условием самостоятельной подготовки схемы является отсутствие на данную территорию утвержденного проекта межевания. Если проект межевания существует, то образование земельных участков производится не на основании схемы, а на основании данного проекта.
Кроме отсутствия проекта межевания, ограничением для самостоятельной подготовки схемы является цель образования земельного участка. Физическое или юридическое лицо вправе самостоятельно разработать границы участка в двух случаях:
а) если оно имеет юридическую возможность приобрести права на этот участок без торгов. В соответствии с предложенным законопроектом установлены четкие перечни оснований для приобретения земельных участков без торгов в собственность, в аренду, в постоянное бессрочное пользование или в безвозмездное пользование. Подробнее я постараюсь рассмотреть их в специальной статье, посвященной предоставлению земельных участков. Пока же лишь могу сказать, что ныне существующие основания для приобретения прав на землю без торгов преимущественно сохранены. Такой возможностью будут обладать конечно же собственники зданий, сооружений; члены СНТ, ДНТ, ГСК; организации, которым исходные и подлежащие разделу участки предоставлены для комплексного освоения; недропользователи, а так же иные категории лиц. Из интересных новшеств, хочется отметить, что правом на бесконкурсный выкуп земли теперь будут обладать арендаторы сельскохозяйственных земель, более трех лет использовавшие данный участок по прямому назначению.
б) Если лицо заинтересовано в проведении торгов по данному участку, и участок не находится в Москве, Санкт-Петербурге или столице субъекта федерации. Т. е. земельный участок, расположенный в г. Миассе Челябинской области, любой гражданин, по предложенному законопроекту, может сформировать самостоятельно, чтобы провести по нему торги и выкупить на аукционе, а земельный участок, расположенный в Челябинске, может сформировать для проведения торгов только администрация г. Челябинска. Возможно, кто-то удивится, зачем тратить деньги на формирование земельного участка, когда нет гарантий его приобретения, однако, нужно понимать, что это единственный способ для гражданина или организации, не имеющих «административного ресурса», на то, чтобы купить именно тот участок, который нужен, а не ждать, пока орган власти сподобится сам сформировать участок и провести торги.
2)Впервые четко прописаны требования к схеме земельного участка. Теперь схемы должны составляться по единой унифицированной форме и содержать данные о площади и адресе образуемого земельного участка, категории земель, кадастровых номерах исходных участков (если участок образуется из других участков, а не из земель), территориальной зоне.
3)Подготовленная заинтересованным лицом схема утверждается решением об утверждении схемы (ст. 11.3 в новой редакции) или решением о предварительном согласовании предоставления земельного участка (не путать с ныне существующим решением о предварительном согласовании места размещения объекта). Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка предусмотрено статьями 39.15, 39.16 ЗК РФ в редакции законопроекта и должно приниматься в случаях, когда земельный участок образуется для предоставления его без торгов управомоченному лицу. Решение о предварительном согласовании является одновременно решением об утверждении схемы, если участок образуется на основании схемы.
4)Впервые сделана попытка прописать основания отказа в утверждении предложенной схемы земельного участка. Пунктом 13 ст. 11.3 в предлагаемой редакции предусмотрено пять оснований для отказа, из которых наиболее непонятным основанием является «нарушение требований к образуемым земельным участкам». Таким образом, данная норма опять является отсылочной, причем отсылает даже не к конкретному нормативному акту, а к законодательству вообще, что само по себе сразу снижает ценность попытки урегулировать основания отказа.
В статье 39.15 (со ссылкой на ст. 39.16) предусмотрено еще 19 оснований отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка. Большинство из них естественны и логичны. Это, например, такие основания, как наличие на образуемом участке чужих объектов недвижимости, наложение образуемого участка на участки, схемы по которым уже утверждены и т. д. Но наиболее интересными мне показались следующие моменты:
- отсутствие в законопроекте такого основания для отказа в предоставлении земельного участка и в утверждении его схемы, как наличие на нем самовольной постройки. Такой подход, как известно, противоречит сложившейся арбитражной практике, однако, по-моему весьма разумен.
- отсутствие такого основания отказа, как слишком большая площадь участка. Получается, сформировать можно любой участок если это не нарушает ничьих прав, требований законодательства и документации по планировке территории. Честно говоря, даже не верится.
- основанием отказа является несоответствие цели предоставления участка его разрешенному использованию. Значит ли это, что не будет предоставляться участок, расположенный в общественно-деловой зоне для целей эксплуатации давно существующего производственного объекта? В настоящее время такие отказы признаются судами не законными. Неужели подход изменится? Не хотелось бы.
5)Еще одним интересным моментом стало прямое указание на то, что лицо, которому утверждена схема, в силу закона без доверенности обладает правом ставить на кадастровый учет и регистрировать право государственной и муниципальной собственности на образуемый земельный участок, что иногда является необходимой технической процедурой перед регистрацией собственного права (п. 15 ст. 11.3 в предлагаемой редакции).
6)Пунктом 16 данной статьи указано, что условием утверждения схемы не может быть установлено согласование данной схемы иными лицами. С одной стороны, весьма ценное нововведение для заявителя, но с другой — не очень понятно, как при таких обстоятельствах должны учитываться права иных лиц, например, собственников соседних зданий, которые тоже могут претендовать на ту же землю.
Еще одним крайне интересным моментом, касающимся образования земельных участков, стало введение процедуры «перемещения» границ существующих земельных участков, прошедших кадастровый учет (изменения п. 1 ст. 11.7). Ранее это было технически и законодательно не возможно, что создавало неоправданные трудности. Теперь это предлагается делать путем перераспределения между землями и земельным участком. При этом образуется новый земельный участок.
Таким образом, данным законопроектом полностью перекраивается процедура образования земельных участков. Авторами предпринята честная и весьма интересная попытка разрешить существующие проблемы, выявленные сложившейся практикой, однако, по дороге они, к сожалению, создали новые. Большую часть изменений, предусмотренных данным проектом в части образования земельных участков, лично я приветствую, но хочется отметить, что самого главного — понятной методики, позволяющей формировать участки в разных ситуациях, так никто и не предложил. Впрочем, винить в этом законодателей сложно — уж очень это не простая научная задача для специалистов как в области земельного права, так и в области градостроительства. Получится ли ее когда-нибудь решить — не знаю.
Материал подготовила Татьяна Скворцова
О моих юридических услугах и услугах моих коллег в области земельного права см. ЗДЕСЬ
